作者：陳益刊
地方政府專(zhuān)項債券(下稱(chēng)專(zhuān)項債)是當前穩經(jīng)濟一大重要抓手，下半年動(dòng)向備受市場(chǎng)關(guān)注。
根據各地發(fā)債公開(kāi)數據統計，今年上半年全國地方政府新增專(zhuān)項債規模約3.4萬(wàn)億元，創(chuàng )近年新高，基本完成了國務(wù)院要求的上半年完成發(fā)債任務(wù)目標。
多位財稅專(zhuān)家告訴第一財經(jīng)，下半年如何快速用好這筆資金成為關(guān)鍵，盡量避免資金閑置、資金被挪用等老問(wèn)題，真正形成實(shí)物工作量，充分發(fā)揮債券資金穩投資效應。下半年新增專(zhuān)項債發(fā)行進(jìn)入“空窗期”，這對下半年尤其四季度基建投資影響值得關(guān)注，可以考慮通過(guò)動(dòng)用存量專(zhuān)項債額度、提前動(dòng)用明年專(zhuān)項債額度等方式，適度增加下半年舉債額度，以穩投資穩經(jīng)濟。
真正花好超3萬(wàn)億資金成關(guān)鍵
今年專(zhuān)項債發(fā)行進(jìn)度可以說(shuō)史無(wú)前例。去年專(zhuān)項債多數集中在下半年發(fā)行，而今年則相反集中在上半年，以盡快發(fā)揮債券資金穩增長(cháng)效應。
今年3.65萬(wàn)億元新增專(zhuān)項債中，有3.45萬(wàn)億元已經(jīng)下達至各地用于項目建設。國務(wù)院要求3.45萬(wàn)億元新增專(zhuān)項債要在6月底前基本發(fā)行完畢，力爭在8月底前基本使用完畢。截至今年上半年各地實(shí)際發(fā)行了約3.4萬(wàn)億元專(zhuān)項債，發(fā)行進(jìn)度約99%。
中國社科院大學(xué)教授吉富星告訴第一財經(jīng)，今年專(zhuān)項債靠前發(fā)力，總體規模、發(fā)行速度、支出進(jìn)度均將創(chuàng )近年來(lái)新高，將有利于盡快盡多形成實(shí)物工作量，更好拉動(dòng)有效投資，更好實(shí)現穩增長(cháng)、補短板、惠民生目標。
“預計在專(zhuān)項債集中發(fā)力基礎上，銀行信貸、開(kāi)發(fā)性金融工具等形成有力補充和配合，預計未來(lái)基建投資會(huì )保持高位增長(cháng)，有利于穩定各方預期和穩住宏觀(guān)經(jīng)濟大盤(pán)?！奔恍钦f(shuō)。
下一步如何真正花好這筆巨額債券資金成為關(guān)鍵。根據近些年各地審計部門(mén)公開(kāi)信息，部分專(zhuān)項債項目資金用途管理不嚴格，債務(wù)資金閑置存在一定普遍性等，這都影響了專(zhuān)項債資金效應發(fā)揮。
比如，近期審計署披露，審計發(fā)現有10個(gè)地區違規將136.63億元專(zhuān)項債券資金用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)、人員工資等，33個(gè)地區217億元專(zhuān)項債券資金閑置1年以上。
吉富星表示，近年來(lái)，“資金等項目”、資金違規使用等問(wèn)題已得到很大改善，但今年進(jìn)度加快后，少部分地方前期工作不扎實(shí)、使用管理跟不上等因素導致一些局部問(wèn)題。
中央財經(jīng)大學(xué)溫來(lái)成教授告訴第一財經(jīng)，近些年專(zhuān)項債規模增長(cháng)速度比較快，專(zhuān)項債資金規范使用很關(guān)鍵。比如目前專(zhuān)項債資金閑置問(wèn)題，主要還是在于前期準備工作做的不扎實(shí)，項目本身存在一些問(wèn)題。在專(zhuān)項債資金投向方面，財政部已經(jīng)有相關(guān)文件予以規范，目前必須嚴格執行，挪用專(zhuān)項債資金發(fā)工資等，應該給予嚴處。
今年受疫情、大規模退稅減稅政策、土地市場(chǎng)低迷等影響，前5個(gè)月地方財政收入出現下滑，而剛性支出不減，地方財政收支矛盾加大。中央財政已經(jīng)通過(guò)加大轉移支付力度，來(lái)支持地方“?；久裆?、保工資、保運轉”。
吉富星認為，為避免資金閑置挪用，要立足債券項目全生命周期，加強激勵約束機制。首先，在債券發(fā)行前，嚴把項目審核關(guān)，優(yōu)先遴選項目成熟度高、具備開(kāi)工條件的項目，或優(yōu)先支持在建項目。
“其次，債券發(fā)行后，全面深入推廣穿透式監測、加強督導整改，重點(diǎn)關(guān)注資金到項目單位后的建設進(jìn)度、實(shí)物工作量形成情況，而非僅關(guān)注資金撥付情況，建立進(jìn)度通報預警制度、明確在分配以后年度專(zhuān)項債券限額時(shí)與各地實(shí)際支出進(jìn)度掛鉤等?！奔恍钦f(shuō)。
財政部此前表態(tài)今年7月份將實(shí)現對專(zhuān)項債項目的穿透式監測，此舉主要是通過(guò)信息化手段，穿透了解項目單位建設運營(yíng)情況，重點(diǎn)掌握債務(wù)資金從國庫撥付到項目單位以后的情況，目的在于推動(dòng)專(zhuān)項債盡快形成實(shí)物工作量。
吉富星表示，最后，對短期內難以繼續建設實(shí)施的項目，將閑置資金按程序調整用于其他符合要求的成熟項目，或者跨區域調劑至管理使用良好、剩余項目資金有效需求多的地方使用。
財政部去年已經(jīng)發(fā)文規范了專(zhuān)項債用途調整，近些年已有部分地方將閑置資金調整至其他項目。
近期包括廣東等地已經(jīng)明確，對專(zhuān)項債支出使用進(jìn)度較慢的市，將未實(shí)際支出額度按一定比例收回，跨區域調劑至管理使用良好、剩余項目資金有效需求多的市使用。
是否增發(fā)專(zhuān)項債引關(guān)注
“當前經(jīng)濟下行壓力依然較大，下半年依然有很多不確定因素，根據經(jīng)濟社會(huì )形勢變化，是否考慮增加發(fā)行專(zhuān)項債額度來(lái)穩經(jīng)濟，是未來(lái)專(zhuān)項債一大看點(diǎn)?！睖貋?lái)成說(shuō)。
粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒曾告訴第一財經(jīng)，下階段出臺增量財政政策的必要性較大，主要是超預期的疫情引發(fā)的收入減少、支出增加的缺口需要得到彌補。若政策不加碼，預計2022年基建投資增速前高后低，隨著(zhù)靠前發(fā)力結束以及可支配財力未新增，土地出讓收入大幅下降，四季度基建和經(jīng)濟增速可能回落。
吉富星表示，當前需要超前謀劃、加強“重大項目”和“增量政策”雙儲備，結合形勢發(fā)展需要，推出一些增量政策，更好實(shí)現跨周期調節、保障下半年經(jīng)濟平穩快速增長(cháng)，努力實(shí)現全年經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展預期目標或保持在合理區間內。
其實(shí)，國務(wù)院近期已經(jīng)采取一些穩投資舉措。
6月30日國常會(huì )決定，運用政策性、開(kāi)發(fā)性金融工具，通過(guò)發(fā)行金融債券等籌資3000億元，用于補充包括新型基礎設施在內的重大項目資本金、但不超過(guò)全部資本金的50%，或為專(zhuān)項債項目資本金搭橋。6月1日國常會(huì )決定，對金融支持基礎設施建設，要調增政策性銀行8000億元信貸額度，并建立重點(diǎn)項目清單對接機制。
國金證券首席經(jīng)濟學(xué)家趙偉告訴第一財經(jīng)，下半年“準財政”在發(fā)力，新增8000億元政策性、開(kāi)發(fā)性貸款額度，創(chuàng )設3000億元政策性、開(kāi)發(fā)性金融工具，可作為預算內財政有效補充。剩下的財政收支缺口，可以考慮通過(guò)動(dòng)用存量專(zhuān)項債額度來(lái)解決，此前地方也這樣做過(guò)。去年底存量專(zhuān)項債額度大概在1.5萬(wàn)億元左右，預計可行方案是地方發(fā)行幾千億元，這樣財政收支缺口大部分可以得到彌補。不過(guò)剩余限額地區分布不均、優(yōu)質(zhì)項目?jì)洳蛔愕?，可能影響?zhuān)項債“加量”效果。
除了動(dòng)用存量專(zhuān)項債額度外，目前業(yè)內建言的另一種增加專(zhuān)項債額度途徑，是提前下達2023年部分專(zhuān)項債額度，并調整預算將這筆明年專(zhuān)項債額度提前至今年四季度發(fā)行。此外還有專(zhuān)家建言發(fā)行特別國債，部分可以像2020年一樣用于重大基礎設施項目建設。
“按照此前授權，今年年底前，國務(wù)院可提前下達部分明年地方債額度，但提前發(fā)行和使用，可能涉及總體預算調整、額度分配等。相較之下，各地使用上年末專(zhuān)項債務(wù)未使用的限額，需要走的制度流程或相對簡(jiǎn)單，地方人大審議通過(guò)即可?！壁w偉說(shuō)。
