近期，我國發(fā)布《關(guān)于加快公共數據資源開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），將從加強數據資源供給的體制機制構建和體系化部署方面，進(jìn)一步增強公共數據服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )的放大、疊加、倍增效應?！兑庖?jiàn)》面向不同對象和數據用途，明確了共享、開(kāi)放和授權運營(yíng)三種供給方式，其中：開(kāi)放主要是面向企業(yè)和社會(huì )公眾，強調要在維護國家數據安全、保護企業(yè)商業(yè)秘密和個(gè)人數據隱私的前提下，利用互聯(lián)網(wǎng)依法依規有序開(kāi)放數據或者數據集。
根據開(kāi)放數據研究所（ODI）的定義，開(kāi)放數據是“政府、企業(yè)和個(gè)人提供給任何人訪(fǎng)問(wèn)、使用和共享的數據”，并具備以下三個(gè)關(guān)鍵屬性：一是數據作為整體的可獲得和可訪(fǎng)問(wèn)性；二是允許復用和可再分發(fā)；三是無(wú)歧視的普遍參與。從下圖數據頻譜來(lái)看，開(kāi)放數據作為受眾面最廣最不受限的數據供給類(lèi)型，在促進(jìn)創(chuàng )新、效率、就業(yè)和經(jīng)濟增長(cháng)方面潛力巨大。據麥肯錫估計，（美國）開(kāi)放數據每年可以在教育、交通、消費品、電力、石油和天然氣、醫療保健和消費金融七個(gè)領(lǐng)域釋放3 -5萬(wàn)億美元的經(jīng)濟價(jià)值。世界銀行的研究表明，開(kāi)放數據在推動(dòng)包括數據供應、聚合、開(kāi)發(fā)、豐富和推動(dòng)五種新型數據業(yè)態(tài)角色共同發(fā)展中，將創(chuàng )造全新經(jīng)濟效益。
歐盟推動(dòng)開(kāi)放數據的關(guān)鍵舉措
1.《公共部門(mén)信息（PSI）復用指令》為歐盟開(kāi)放數據政策鋪平了道路
自2003年以來(lái)，歐盟推出一系列有關(guān)開(kāi)放數據法規，其中最具里程碑意義的是《公共部門(mén)信息復用指令》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2003指令》）及其修訂版。
（1）《2003指令》建立了一套管理PSI復用的最低規則集。盡管它并沒(méi)有直接提到開(kāi)放數據，但它“為政府持有的數據（公共部門(mén)信息）提供了一個(gè)共同的歐洲市場(chǎng)法律框架?！盤(pán)SI范圍涵蓋“由成員國的公共部門(mén)機構持有的材料，包括國家、地區和地方各級的部委、國家機構、市政當局，以及大部分由公共當局資助或控制的機構（例如氣象研究所）”。
（2）《2003指令》于2013年被修訂為成員國的義務(wù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2013指令》）。這次修訂要求在歐盟成員國之間統一規則和實(shí)踐，“除非根據國家文件訪(fǎng)問(wèn)規則限制或排除訪(fǎng)問(wèn)，否則所有文件都應可復用”。在覆蓋范圍上，《2013指令》將開(kāi)放數據范圍進(jìn)一步擴展到涵蓋博物館、圖書(shū)館和檔案館所持有的內容。在其實(shí)施方面，《2013指令》保留了靈活性，允許政府定義自己的文件訪(fǎng)問(wèn)制度，建議但不要求成員國確定公共信息的邊際成本回收制度，并鼓勵他們使用開(kāi)放許可證。
（3）2019年再次修訂，推出《關(guān)于開(kāi)放數據和公共部門(mén)信息再利用指令》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《開(kāi)放數據指令》）?！堕_(kāi)放數據指令》為成員國建立了公共數據資源可訪(fǎng)問(wèn)性最低要求的法律框架，并將關(guān)注點(diǎn)由開(kāi)放數據的提供轉移到對數據和元數據質(zhì)量的提升，提出高質(zhì)量數據集的概念，即與社會(huì )、環(huán)境和經(jīng)濟的重要利益相關(guān)的數據集?！堕_(kāi)放數據指令》引導成員國優(yōu)先考慮對社會(huì )和經(jīng)濟具有最大價(jià)值潛力的郵政編碼、國家和地方地圖(地理空間)、能源消耗和衛星圖像(地球觀(guān)測和環(huán)境)、儀器采集和天氣預報(氣象)、人口和經(jīng)濟指標(統計)、商業(yè)登記和登記標識符(公司和公司所有權)、道路標志和內河航道(流動(dòng)性)的現場(chǎng)等數據六大主題的高質(zhì)量數據集的構建，并持續改進(jìn)這些數據集的可用性、質(zhì)量和可訪(fǎng)問(wèn)性問(wèn)題。
（4）2022年12月，歐盟委員會(huì )通過(guò)了《高價(jià)值數據集實(shí)施法案》，作為《開(kāi)放數據指令》的后續實(shí)施決定，確定了高價(jià)值數據集清單，并明確規定了其適用于復用的條件、發(fā)布和復用規則以及通過(guò)API傳輸數據的最低要求。
2.互操作的數據基礎設施是歐盟開(kāi)放數據發(fā)展的基石
就像道路基礎設施一樣，數據基礎設施不僅包含服務(wù)器和網(wǎng)絡(luò )這樣的物理資產(chǎn)，還包括數據組織、技術(shù)、治理和管理的相關(guān)標準和規范、數據注冊、使用門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，以及符合標準格式的數據集。
（1）2020年歐盟數據戰略提出建設共同數據空間，成為推動(dòng)開(kāi)放數據落實(shí)互操作的戰略性基礎設施。戰略宣布在戰略性經(jīng)濟部門(mén)和公共利益領(lǐng)域開(kāi)發(fā)九個(gè)數據空間，彼此互相連接構成一個(gè)共同的歐洲數據空間，并對世界各地開(kāi)放數據，成為單一數據市場(chǎng)。數據空間包括：ⅰ)數據治理框架體系，涵蓋比如數據訪(fǎng)問(wèn)權和使用權的合規安全組件；ⅱ)數據基礎設施技術(shù)能力組件，包括數據共享工具，（云）存儲和處理的IT能力以及確?；ゲ僮鞯募夹g(shù)標準；ⅲ）一個(gè)數據池，具有不同程度的可訪(fǎng)問(wèn)性，允許數據在部門(mén)和國家之間自由流動(dòng)。
（2）基于INSPIRE指令建設的歐盟空間數據基礎設施（SDI）被譽(yù)為開(kāi)放數據最佳實(shí)踐。INSPIRE指令是歐洲互操作框架體系（后形成《歐洲互操作法案》于2024年4月生效）的構成部分。INSPIRE指令要求公共機構之間共享空間數據集和服務(wù)，對其再利用不得有任何限制或實(shí)際障礙，并要求成員國采取從數據規范、元數據到數據共享和監控等措施以落實(shí)數據互操作性。所有成員國必須在2021年之前完全實(shí)施該指令?；赟DI，歐盟正積極開(kāi)發(fā)建設九大行業(yè)數據空間之一的綠色協(xié)議數據空間。
（3）建立完善數據目錄和共享詞匯表。截至2016年，所有歐盟成員國均建立了國家數據目錄，為政府數據提供了中央訪(fǎng)問(wèn)點(diǎn)。通過(guò)網(wǎng)頁(yè)表單或API，政府機構可以將數據上傳到這些目錄，構建數據集的“索引”元數據，使得公眾可通過(guò)搜索引擎進(jìn)行相關(guān)數據搜索。歐盟還開(kāi)發(fā)了一種資源描述框架詞匯表DCAT應用配置文件（DCAT-AP）作為描述歐洲公共部門(mén)數據集的通用元數據標準，旨在促進(jìn)數據目錄之間的互操作。
（4）data.europa.eu是落實(shí)歐盟開(kāi)放數據政策的中心門(mén)戶(hù)。它整合了前歐盟開(kāi)放數據門(mén)戶(hù)（2012啟動(dòng)）和歐洲數據門(mén)戶(hù)（2015年啟動(dòng)），是可訪(fǎng)問(wèn)來(lái)自國際、歐盟、國家、地區、地方和地理數據的門(mén)戶(hù)中心點(diǎn)。其建立目的:一是允許公民、企業(yè)和組織訪(fǎng)問(wèn)并促進(jìn)歐洲開(kāi)放數據的再利用;二是促進(jìn)歐盟各機構和成員國發(fā)布更多、更高質(zhì)量的元數據和數據; 三是教育公民和組織了解開(kāi)放數據的可用性所帶來(lái)的機會(huì )。截至2024年10月，data.europa.eu已經(jīng)匯聚來(lái)自35個(gè)國家191個(gè)數據目錄的1777665個(gè)數據集。
3.活躍的開(kāi)放數據生態(tài)系統是歐盟開(kāi)放數據健康發(fā)展的持續推動(dòng)力
（1）城市和非營(yíng)利組織發(fā)起并積極推動(dòng)開(kāi)放數據倡議。一是多個(gè)先驅城市積極開(kāi)展應用實(shí)踐。一些歐洲首都城市（如赫爾辛基、阿姆斯特丹、柏林等）和大中城市（如巴塞羅那、佛羅倫薩等），將開(kāi)放數據政策作為智慧城市策略的一部分，開(kāi)放了多種與城市規劃、旅游、交通、移動(dòng)性、綠色轉型、公用事業(yè)和能源管理相關(guān)的數據，并開(kāi)發(fā)相關(guān)應用。二是民間非盈利組織的積極參與，如Open Data Manchester、Open Data Institute等都做出了巨大貢獻。
（2）大量的學(xué)術(shù)研究為歐盟開(kāi)放數據發(fā)展把握方向。根據2016年的一項研究系統回顧，開(kāi)放數據研究文章主要來(lái)自荷蘭代爾夫特大學(xué)、希臘愛(ài)琴海大學(xué)、英格蘭南安普頓大學(xué)等歐盟大學(xué)對本地區活動(dòng)的研究，涵蓋主題廣泛，包括歐洲的開(kāi)放數據政策設計、歐洲開(kāi)放數據政策的影響、使用開(kāi)放數據進(jìn)行歐洲政策制定、公共數據基礎設施分析、PSI復用的商業(yè)模型，歐洲數據門(mén)戶(hù)和其他數據基礎設施元素的技術(shù)描述。
（3）持續開(kāi)展的開(kāi)放數據成熟度評估是歐盟開(kāi)放數據健康發(fā)展的保障。2012年起發(fā)布的開(kāi)放數據晴雨表（ODB）和全球開(kāi)放數據指數（GODI）已成為全球范圍內的權威評估工具。自2015年起歐盟每年發(fā)布《歐盟數據開(kāi)放成熟度報告》。該評估體系的影響力持續擴大，2023年其覆蓋范圍從歐盟成員國擴展到了包括幾個(gè)歐洲自由貿易協(xié)會(huì )（EFTA）和候選國家的共三十五個(gè)國家。
對我國公共數據資源開(kāi)發(fā)利用的啟示
歐盟開(kāi)放數據的發(fā)展對我國公共數據資源開(kāi)放利用提供了寶貴的經(jīng)驗和啟示，主要體現在以下三個(gè)方面：
1.建立和完善公共數據開(kāi)放制度
歐盟通過(guò)制定和兩次修訂PSI指令，建立了一套完整的公共部門(mén)信息復用和開(kāi)放數據的法律框架。我國可以借鑒歐盟的經(jīng)驗，規范開(kāi)放數據概念界定并明確所涉公共部門(mén)和公共事業(yè)機構的范圍，建立完善公共部門(mén)開(kāi)放數據供給的體制機制，確定關(guān)鍵主題高價(jià)值數據集，納入動(dòng)態(tài)數據和API，依法依規有序面向公眾開(kāi)放或強制開(kāi)放。同時(shí)探索采用數據開(kāi)放許可證，促進(jìn)數據的廣泛利用和創(chuàng )新應用。
2.加快國家數據基礎設施建設
歐盟通過(guò)建設共同數據空間和SDI，為開(kāi)放數據的有效共享和互操作提供了戰略性基礎設施。我國應鼓勵和資助戰略性行業(yè)數據空間建設，基于特定行業(yè)需求，匯聚來(lái)自公共、私營(yíng)和學(xué)術(shù)部門(mén)以及個(gè)人的數據，探索基于開(kāi)放共享和復用之上的數據經(jīng)濟運營(yíng)發(fā)展模式。加快國家數據基礎設施建設，為公共部門(mén)和跨部門(mén)的數據開(kāi)放和復用提供相應技術(shù)、流程、標準和工具。同時(shí)，推動(dòng)數據標準的制定和應用，落實(shí)數據之間的互操作。
3.培育開(kāi)放數據生態(tài)
我國可借鑒歐盟經(jīng)驗，培育開(kāi)放數據生態(tài)，鼓勵城市和非營(yíng)利組織發(fā)起并推動(dòng)開(kāi)放數據倡議，同時(shí)加強學(xué)術(shù)研究，為開(kāi)放數據政策的設計和實(shí)施提供理論支持。此外，持續開(kāi)展第三方的開(kāi)放數據成熟度評估，確保開(kāi)放數據政策的有效實(shí)施和持續改進(jìn)，促進(jìn)開(kāi)放數據的高質(zhì)量規?；l(fā)展。
